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高培勇:财税体制革新40年的阅历与启示


2018年08月30日 09:16    来 源:《人民日报》     编辑:高培勇

  中国的革新开放从经济体制革新起步,逐步扩展为覆盖经济、政治、常识、社会和生态文明各领域的全面深化革新。40年来的中国财税体制革新,正是顺应这一革新大潮,逐步向与社会主义市场经济体制和国家治理体系、治理能力现代化相匹配的财税体制演化的过程。

  革新起点:“非公共性”的财税体制及运转格局

  我国财税体制革新是从传统筹划经济体制下的“非公共性”财税体制及运转格局起步的。对于那一时期的财税运转格局,尽管可以从不同角度加以归结,但按照收入——钱从哪里来、支出——钱向何处去、政策——收支安排所体现的目的这三条根本线索,可以将其概括为:财务收入首要来自于国有部门——“取自家之财”;财务支出首要投向国有部门——“办自家之事”;财务政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”——发扬和壮大国有经济。

  财税运转格局之所以是上述样子,同那一时期经济所有制构成的单一化以及城乡二元体制直接相干。作为单一公有制经济的直接反映,至少在表象上,那一时期的国内生产总值几乎全部来源于国有和集体所有制经济部门。作为经济社会准则的重要组成局部,那一时期的财税体制自然建立在“二元”基础上——在财务上实行不同所有制分治和城乡分治。这就是:

  ——国有制财务。以所有制性质分界,财务收支行动首要在国有部门系统内部完成。非国有部门则或是游离于财务覆盖范围之外,或是位于财务覆盖范围的边缘地带。

  ——城市财务。以城乡分界,财务收支行动首要在城市区域内部完成。至于广大农村区域,则或是游离于财务覆盖范围之外,或是位于财务覆盖范围的边缘地带。

  ——生产建设财务。以财务支出性质分界,财务支出行动首要围绕生产建设领域实行。至于非生产性或非建设性支出名目,则往往被置于从属地位或位于边缘地带。

  换言之,“二元”财税体制所覆盖的范围不是全面的,而是有选择的;所提供的财务待遇不是一视同仁的,而是有厚有薄的;财务支出投向不是着眼于整个公共办事领域的,而是偏重于生产建设的。有选择而非全面的财务覆盖范围,有厚有薄而非一视同仁的财务待遇,偏重于生产建设而非整个公共办事领域,如此的财税体制以及作为其结果的财税运转格局,更多体现的是区别性而非公共性。

  推动“财务公共化”:构建公共财务体制框架

  始自1978年的经济体制革新,方向是推动市场化革新、建立健全社会主义市场经济体制。经济市场化的革新进程,首先带来的是经济所有制构成的多元化,国内生产总值从几乎全部来源于国有和集体所有制经济部门,转变为来源于多种所有制经济部门的协同创造。这一影响传递到财税运转格局上,就是财务收入来源的公共化——由“取自家之财”到“取众人之财”。财务收入来源的公共化自然会鼓动并决定财务支出投向的公共化——由“办自家之事”到“办众人之事”。财务收支的公共化又进一步催生了财务政策取向的公共化——由“区别对待”到在全社会范围内实行“国民待遇”。

  呈现在财税运转格局上的这些变化,当然是在财税体制回归公共性的变革过程中产生的。这是一个以“财务公共化”顺应社会主义市场经济体制发扬以及城乡一体化发扬的过程:

  ——从国有制财务走向多种所有制财务。财务覆盖范围不再以所有制分界,而是跃出国有部门局限,延伸至包括公有制经济和非公有制经济在内的多种所有制部门。

  ——从城市财务走向城乡一体化财务。财务覆盖范围不再以城乡分界,而是跃出城市区域局限,延伸至包括城市和农村在内的所有地方和所有社会成员。

  ——从生产建设财务走向公共办事财务。财务支出投向不再偏重于生产建设事件,而是跃出生产建设支出局限,延伸至包括基础设施建设、社会办理、经济调节和改善民生等众多公共办事事件。

  由“国有制财务+城市财务+生产建设财务”向“多种所有制财务+城乡一体化财务+公共办事财务”的变革,便是财务覆盖范围持续拓展并逐步实行无差别待遇的过程。在这个过程中所日益彰显的,正是财务与生俱来的本质属性——公共性。

  正是在这样的背景下,不仅催生了公共财务的概念以及相干实践,而且作为市场化革新进程中财税体制革新“阶段性”目标的构建公共财务体制框架,也从1998年开始加入人们的视野。随之,包括收入、支出、办理和体制在内的几乎所有财税体制革新线索和财税体制革新事件,都被归结于这条主线索、涵盖于这一总目标。2003年,在初步建立起公共财务体制框架的基础上,党中央又推出了一系列旨在进一步健全和健全公共财务体制的革新举措。

  走向“财务现代化”:建立现代财务准则

  党的十八大以来,以习大大同志为核心的党中央提议全面深化革新的顶层设计和总体规划,率领着新时代全面深化革新更为波澜壮阔的航程。作为经济体制、政治体制、常识体制、社会体制、生态文明体制等各领域革新和改进联动集成的全面深化革新,其总目标锁定于“健全和发扬中国特色社会主义准则,推动国家治理体系和治理能力现代化”。

  这一变化带给财税体制革新最为深刻的影响,就是财务由一个经济范畴跃升为一个国家治理范畴,财税体制由经济体制的一个组成局部跃升为国家治理体系的一个组成局部。故而,跳出以往追随经济体制革新而定革新方案的思维范式,将财务与国家治理、财税体制与国家治理体系密切联络在一起,在国家治理的大棋局中谋划并推动财税体制革新,便成为顺理成章之事。于是,在财税体制革新方面,一系列大不同于以往的深刻变化出现了:

  ——从适应和匹配经济体制革新到适应和匹配全面深化革新。财税体制革新不再局限于适应和匹配社会主义市场经济体制请求,而同包括经济体制、政治体制、常识体制、社会体制、生态文明体制革新在内的所有革新进程紧密对接,致力于适应和匹配各个领域的革新联动、适应和匹配革新的总体效果、适应和匹配推动国家治理现代化的总体目标。

  ——从立足于经济领域到立足于国家治理领域。财税体制革新不再局限于经济范畴、经济准则安排的简单思维,而是站在国家治理的高度,按照“财务是国家治理的基础和重要支柱”的定位,将财税体制造为全面覆盖国家治理全过程、各领域的综合性准则安排加以构建。

  ——从追求“性质匹配”扩展至“现代化匹配”。财税体制革新不再局限于属性特征、单纯追求财税体制与社会主义市场经济的“性质匹配”,而是由属性特征扩展至时代特征,追求财税体制与国家治理体系和治理能力的“现代化匹配”,从现代财务文明出发,打造现代国家财务准则的一般形态——顺应历史规律、切合时代潮流、代表发扬方向、匹配中国国情的现代财务准则。

  上述变化,标志着在初步实现“财务公共化”的基础上,与全面深化革新进程相伴随,我国财税体制革新加入了财务现代化的新阶段——建立现代财务准则。从这个意义上讲,建立现代财务准则同构建公共财务体制框架一脉相承,其实质是推动建立在财务公共化基础之上的财务现代化。

  几点启示

  梳理我国财税体制革新40年的根本脉络,可以得出如下启示。

  财税体制革新牵一发而动全身,是重大而关键的基础性革新。只有在党的领导下推动财税体制革新,才能包管革新方向正确、革新思路清晰、革新举措科学、革新效果优良。

  我国财税体制革新的一大特点,就是它始终作为整体革新的一个重要组成局部,始终与整体革新绑缚在一起并服从、办事于整体革新的需要。在经济体制革新阶段如此,加入到全面深化革新新阶段也是这样。

  40年来,财税体制革新事实上存在着一条上下贯通的主线索,这就是伴随着由经济体制革新走向全面深化革新的历史进程,持续地对财税体制及其运转机制实行适应性变革:以“财务公共化”匹配“经济市场化”,以“财务现代化”匹配“国家治理现代化”,以“公共财务体制”匹配“社会主义市场经济体制”,以“现代财务准则”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。这是大家从这一适应性革新历程中可以获得的根本阅历。

  我国财税体制革新实践之所以总体上是成功的,从根本上说,是大家在立足我国国情的基础上,深刻认知并严刻遵从了财税体制及其运转机制的客观规律,按照客观规律的请求谋划并推动革新。这些客观规律可以概括为:经济市场化必然带来财务公共化,国家治理现代化必然请求和决定着财务现代化;搞市场经济,就必须搞公共财务;推动国家治理现代化,就必须以建立现代财务准则作为基础和重要支柱。

  随着中国特色社会主义加入新时代,全面推动以建立现代财务准则为标志的新时代财税体制革新更加紧迫。围绕新时代财税体制革新的焦点、难点和痛点打一场攻坚战势在必行。

  站在新时代的历史起点上,以习大大新时代中国特色社会主义思维为引导,深刻理解党的十八届三中全会和十九大有关财务与财税体制的全新定位以及深化财税体制革新的系统摆设,可以将现代财务准则的根本特征作如下归结:财务成为国家治理的基础和重要支柱,财税体制成为国家治理体系的基础性和支撑性要素。引申一步说,财税职能要覆盖国家治理行动的全过程和各领域。以此对照当下的中国财税职能和作用格局,可以确认,加入新时代的中国财税体制革新任重而道远。

  (编辑为澳门威利斯副院长、学部委员)

  
仔肩编辑:张月英

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